Chronique ouvrière

A propos de la personnalité juridique du CHSCT de la fonction publique

vendredi 1er mai 2015 par Pascal MOUSSY, Marie Laure DUFRESNE-CASTETS

Plusieurs pages du récent ouvrage, « Le guide du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) » écrit par Grégoire LOISEAU, Laurence PECAUT-RIVOLIER et Pierre-Yves VERKINDT sont consacrées au CHSCT dans la fonction publique (pp. 48 à 58).

Un passage a retenu notre attention et suscité, d’aborde notre étonnement, puis notre franche désapprobation. « Enfin, il ne semble pas que, à la différence des CHSCT relevant du droit du travail, auxquels la jurisprudence sociale a reconnu la personnalité juridique, que le CHSCT de la fonction publique d’Etat et de la fonction publique territoriale en soient pourvus. En tout cas, ni les textes qui leur sont applicables, ni la jurisprudence administrative n’en font état. Il s’en déduit que les CHSCT du secteur public n’ont pas, en particulier, la capacité pour agir en justice » (p. 58).

Il est tout à fait surprenant que ces éminents auteurs subordonnent la personnalité juridique des CHSCT du secteur public à une intervention législative ou réglementaire. Le principe a été clairement affirmé depuis 1954 que la personnalité juridique du groupement n’est pas une création de la loi.

Il sera ensuite relevé que, jusqu’à présent, à notre connaissance, aucune juridiction administrative n’a dénié aux CHSCT du secteur public la capacité de former un recours devant la juridiction administrative.

Les lignes qui suivent vont s’attacher à mettre en évidence que la personnalité juridique du CHSCT de la fonction publique n’est pas sérieusement contestable.

I. Depuis 1954, c’est la possibilité d’une expression collective pour la défense d’un intérêt licite qui est l’élément constitutif de la capacité de l’institution représentative du personnel à agir devant le juge civil.

La reconnaissance de la personnalité juridique d’une institution représentative du personnel n’est pas subordonnée à l’intervention du législateur.

Comme le rappellent Grégoire LOISEAU, Laurence PECAUT-RIVOLIER et Pierre-Yves VERKINDT, dans le Guide du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) (p. 63), la reconnaissance légale de la personnalité civile du comité d’établissement est venue bien après l’attendu de principe qui a rendu célèbre l’arrêt de la Cour de cassation du 28 janvier 1954.

« Attendu que la personnalité civile n’est pas une création de la loi  ; qu’elle appartient, en principe, à tout groupement pourvu d’une possibilité d’expression collective pour la défense d’intérêts licites, dignes, par suite, d’être juridiquement reconnus et protégés ; que si le législateur a le pouvoir, dans un but de haute police, de priver de la personnalité civile telle catégorie déterminée de groupements, il en reconnaît, au contraire, implicitement mais nécessairement l’existence en faveur d’organismes créés par la loi elle-même avec mission de gérer certains intérêts collectifs présentant ainsi le caractère de droits susceptibles d’être déduits en justice » (Cass. Civ. 2e, 28 janvier 1954, D. 1954, 217).

Pour reprendre l’expression de Grégoire LOISEAU, Laurence PECAUT-RIVOLIER et Pierre-Yves VERKINDT op. cit., 64), cet arrêt a consacré « l’approche technique et finaliste » de la personnalité civile des groupements. La thèse de la « réalité technique » repose sur « le constat d’une organisation collective » et la conception « finaliste » fait prédominer « le critère d’un intérêt collectif ».

Dans les conclusions qu’il a rendues sous l’arrêt du 28 janvier 1954 (JCP 1954, I, 7978), l’Avocat général LEMOINE a fait ressortir l’idée directrice qui a conduit à l’attendu de principe susmentionné.

« Il ne saurait être question, c’et l’évidence, de reconnaître la personnalité civile à tout groupement, quel qu’il soit et quels que soient les buts qu’il poursuive. Il importe que soient réunies un certain nombre de conditions qui ont été clairement dégagées par M. Le Professeur Waline dans son Traité de Droit administratif… Ces conditions sont au nombre de trois, nécessaires, mais suffisantes :

a) des intérêts licites, dignes, par suite, d’être socialement protégés et juridiquement reconnus ;

b) un certain lien entre ces intérêts qui permettre de les rattacher à un même sujet, en sorte qu’ils concourent au même but par les mêmes moyens ;

c) une possibilité d’expression de ce qu’exigent ces intérêts pour la satisfaction de leurs aspirations »

L’annotateur de l’arrêt dans la revue Dalloz a lui aussi souligné que la Cour de cassation s’était inscrite dans la démarche du Professeur WALINE qui désirait que les intérêts défendus par le groupement « soient non seulement dignes de protection sociale, mais liés entre eux et centrés sur le groupement lui-même »
(G. LEVASSEUR, note sous Cass. Civ. 2e, 28 janvier 1954, D. 1954, 219).

On retrouve ici la condition qui avait déjà été posée par Léon MICHOUD. « Il s’agit de représenter sur la scène juridique l’intérêt collectif et permanent d’un groupe, et c’est encore ce groupe lui-même qui sera au fond le véritable titulaire du droit ».

Pour cela, « il faut que le groupe qui aspire à la personnalité ait une organisation capable de dégager une volonté collective qui le représentera dans les rapports juridiques » (L. MICHOUD, La théorie de la personnalité morale et son application au droit français, LGDJ, 1924, 115 et s.).

L’approche « technique et finaliste » a été reprise par la Cour de cassation lorsqu’elle a reconnu, par son arrêt du 17 avril 1991, la personnalité civile du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail.

« La personnalité civile n’est pas une création de la loi. Elle appartient en principe à tout groupement pourvu d’une possibilité d’expression collective pour la défense d’intérêts licites, dignes par la suite d’être juridiquement reconnus et protégés.
Dès lors, les comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail institués par les articles L. 236-1 et suivants du Code du travail, qui ont pour mission de contribuer à la protection de la santé et de la sécurité des salariés de l’établissement, ainsi qu’à l’amélioration de leurs conditions de travail et sont dotés, dans ce but, d’une possibilité d’expression collective pour la défense des intérêts dont ils ont la charge, ont la personnalité civile »

(Cass. Soc. 17 avril 1991, n° 89-17993, Bull. V, n° 206).

Dans son commentaire de l’arrêt du 17 avril 1991 (Dr. Ouv. 1992, 302), Maurice COHEN a souligné qu’ « en réaffirmant que la personnalité civile « n’est pas une création de la loi », la Cour de Cassation souligne à nouveau l’inutilité d’une reconnaissance législative ou réglementaire de cette personnalité, au moins du droit du travail, dès lors que l’organisme considéré réunit les critères dégagés par la doctrine et la jurisprudence, à savoir, une possibilité d’expression collective pour la défense d’intérêts licites ».

Il a également relevé que « la Cour de Cassation ne prend pas la peine de décrire les possibilités d’expression collective du C.H.S.C.T., tant celles-ci sont évidentes. En effet, les articles L. 261-1 et suivants du Code du Travail, auxquels elle se réfère, prévoit que le C.H.S.C.T. procède à des analyses, suscite des initiatives, est consulté par l’employeur, donne son avis sur des documents, des rapports, un programme, prend des décisions et adopte des résolutions comme un comité d’entreprise, établit des procès verbaux de ses réunions, peut faire appel à un expert, etc. Tout cela constitue des décisions collectives nécessitant des votes internes ».

La reconnaissance de la personnalité morale du CHSCT lui ouvre la possibilité d’agir en justice pour la protection de ses intérêts propres, qui se distinguent de ceux de ses membres pris individuellement.

Il peut notamment agir, au civil, lorsque l’employeur n’a pas respecté son obligation de consultation ou pour contester la régularité de son information/consultation au regard des modalités de celle-ci (voir, à ce sujet, Grégoire LOISEAU, Laurence PECAUT-RIVOLIER et Pierre-Yves VERKINDT op. cit., 385 et s.).

Le CHSCT est également fondé à agir en justice pour la défense de l’intérêt collectif des travailleurs exposés à des risques pour leur santé ou pour leur sécurité (voir Grégoire LOISEAU, Laurence PECAUT-RIVOLIER et Pierre-Yves VERKINDT op. cit., 387 et s.).

Il a notamment été jugé par la Cour d’appel de Paris, à l’occasion du contentieux suscité par la mise œuvre d’une réorganisation susceptible d’exposer des salariés à des risques psycho-sociaux, que le CHSCT , qui a la personnalité morale, est recevable à demander l’annulation du projet de réorganisation mis en cause eu égard à ses prérogatives d’institution représentative du personnel spécialisée dans les questions relatives aux conditions de travail des salariés de l’entreprise dans les domaines de la santé, de l’hygiène et de la sécurité et qu’il a donc un intérêt certain, né et actuel à ce que la mise en place de la réorganisation se fasse dans le respect des textes légaux et conventionnels relatifs à la santé et à la sécurité des salariés concernés dans leur établissement (CA Paris, 13 décembre 2012, n° 12-00303, RJS 3/13, n° 209).

II. La défense d’un intérêt digne d’être juridiquement reconnu et protégé permet à l’institution représentative dotée par la loi d’une possibilité d’expression collective d’exercer un recours devant le juge administratif.

En ce qui concerne la capacité d’agir des groupements devant les juridictions administratives, la règle est clairement exposée. « Les institutions et groupements de personnes doivent avoir la personnalité morale (ou juridique) pour être capable d’agir en justice » (R. CHAPUS, Droit du contentieux administratif, 13e éd., 441).

Cette exigence de l’acquisition de la personnalité morale s’oppose à la recevabilité des recours exercés par des « services non personnalisés relevant des diverses institutions publiques et privées » (voir R. CHAPUS, op. cit., 441).

Dans le contentieux administratif du travail, le Conseil d’Etat refuse d’admettre la recevabilité du recours formé par une section syndicale. La section syndicale est en effet considérée comme une simple « émanation » du syndicat, qui ne présente pas les conditions requises pour se voir reconnaître la personnalité morale (voir CE 26 avril 1989, Sect. synd. CFDT de la chambre de commerce et d’industrie de Nantes, n° 16172, Rec. 837 ; CE 30 juillet 2003, Synd. CGT des ouvriers des parcs et ateliers du service des voies navigables du Nord-Pas de Calais, n° 240381, DA 2003, n° 221).

Cette jurisprudence a repris les arguments exposés par la doctrine qui insistait sur l’absence des « possibilités d’expression collective » de la section syndicale.

« C’est en définitive sur le plan des « possibilités d’expression collective » que le choix paraît s’imposer. Certes, sur le plan de l’organisation proprement dite, la section aura, comme un syndicat, une assemblée générale, ses adhérents ayant le droit, comme l’a rappelé le Tribunal de grande instance de Paris, de se réunir dans l’enceinte de l’entreprise ; si elle est importante, elle possèdera un bureau faisant office de Conseil d’administration. De même elle disposera de certains moyens matériels, prévus par la loi et précisés par accord, (panneaux d’affichage, local).

Mais ses organes ne présentent pas d’autonomie suffisante par rapport à ceux du syndicat dont elle émane… Or les délégués sont juridiquement désignés par le syndicat lui-même (art. L. 412-11), même si en fait ils sont proposés par les membres de la section et si, par ailleurs, ils sont dans l’entreprise l’organe de la section en même temps que le représentant du syndicat »
(J. M. VERDIER, Syndicats et droit syndical, 2ème éd., volume II, Le droit syndical dans l’entreprise, 168).

« Cette inexistence d’organes propres à la section en dehors des délégués chargés par l’article 8 de la loi de représenter le syndicat, et l’absence de toute formalité de constitution de la section syndicale ainsi que la désignation de ces délégués , nous conduisent à refuser à la section syndicale d’entreprise toute personnalité juridique, à moins qu’elle n’ait pris la forme d’un syndicat d’entreprise… La section syndicale n’est pas un groupement de personnes distinct du syndicat. Ses membres cotisent au syndicat, et celui-ci a seul qualité pour désigner ou révoquer les délégués ayant pour mission de le représenter » (J. SAVATIER, Dr. Soc. 1970, 236).

Mais la capacité d’agir du comité d’entreprise devant la juridiction administrative a été nettement affirmée par l’arrêt du Conseil d’Etat du 22 décembre 1982, Comité central d’entreprise de la Société française d’équipement pour la navigation aérienne (Rec. 435). La personnalité du comité d’entreprise ne souffre d’aucune contestation.
Dans l’affaire qui a donné lieu à l’arrêt du 22 décembre 1982, le ministre de la Défense soutenait que le comité central d’entreprise n’avait pas la capacité pour agir devant la juridiction administrative contre des décisions du gouvernement ayant provoqué une augmentation du capital de la Société française d’équipement pour la navigation aérienne, renoncé à souscrire à cette augmentation de capital et invité les autres actionnaires publics à ne pas y souscrire.

Le Conseil d’Etat a rejeté la fin de non-recevoir qui lui était présentée en soulignant que « le Comité d’entreprise, qui a la capacité d’ester en justice et qui a qualité pour déférer au juge de l’excès de pouvoir notamment des mesures qui sont de nature à affecter les conditions d’emploi et de travail du personnel dans l’entreprise, est recevable à demander l’annulation des décisions attaquées ».

Il est particulièrement intéressant de relever que le ministre de la Défense faisait valoir que les dispositions du Code du travail affirmant la personnalité civile du comité d’entreprise se limitaient aux seules attributions concernant la gestion des « œuvres sociales » de l’entreprise.

Le commissaire du Gouvernement Alain BACQUET, qui a été suivi par le Conseil d’Etat, a invité à écarter la fin de non-recevoir en rappelant que, dès le 28 janvier 1954, la Chambre civile de la Cour de cassation avait reconnu la capacité pour agir aux comités d’établissement alors que la loi était muette sur cette question et qu’il paraissait difficile de ne pas reconnaître au comité central d’entreprise la capacité et la qualité pour déférer au juge de l’excès de pouvoir des décisions administratives intervenues dans l’ordre économique qui étaient nécessairement de nature à influer sur les conditions des salariés de l’entreprise (voir A. BACQUET, conclusions sous CE 22 décembre 1982, RDP 1983, 502 et s.). A partir de l’instant où un groupement est pourvu d’une possibilité d’expression collective pour la défense d’intérêts licites, dignes par suite d’être juridiquement reconnus et protégés, il ne saurait lui être dénié la capacité d’agir aussi bien devant le juge civil que devant la juridiction administrative.

III. Il est légalement reconnu au CHSCT de la fonction publique d’Etat la possibilité d’une expression collective qui lui confère la capacité d’agir devant la juridiction administrative pour faire respecter ses prérogatives en matière de protection de la santé ou de la sécurité des agents dans leur travail.

L’article 10 de la loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 relative à « la rénovation du dialogue social et comportant diverses dispositions relatives à la fonction publique » a posé le principe de la mise en place du CHSCT dans la fonction publique d’Etat.
Les dispositions légales indiquent que, dans toutes les administrations de l’Etat et dans tous les établissements de l’Etat ne présentant pas un caractère industriel ou commercial, « le comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail a pour mission de contribuer à la protection de la santé physique et mentale des agents dans leur travail, à l’amélioration des conditions de travail et de veiller à l’observation des prescriptions légales prises en ces matières ».

Elles précisent que « le comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail comprend des représentants désignés par les organisations syndicales. Seules les représentants désignés par les organisations syndicales prennent part au vote ».

Les modalités d’application de l’article 10 de la loi du 5 juillet 2010 ont été fixées par le décret n° 2011-774 du 28 juin 2011 et l’application des dispositions de ce décret a elle-même fait l’objet d’une circulaire de la Direction Générale de l’Administration et de la Fonction Publique en date du 9 août 2011.

Il a été souligné par cette circulaire que « la transformation des CHS en CHSCT est une avancée majeure pour la prise en compte des conditions de travail dans la fonction publique ».

Il ressort de la lecture des dispositions légales et réglementaires relatives à la mise en place du CHSCT dans la fonction publique d’Etat que les règles gouvernant la composition de ce CHSCT sont « très proches de celles concernant le CHSCT du secteur privé » (Grégoire LOISEAU, Laurence PECAUT-RIVOLIER et Pierre-Yves VERKINDT op. cit., 53) et que ses compétences et ses prérogatives sont analogues à celles du CHSCT du secteur privé : « Le mimétisme des dispositions applicables au secteur privé est particulièrement flagrant s’agissant de la détermination de la compétence et des prérogatives des CHSCT de la fonction publique » (Grégoire LOISEAU, Laurence PECAUT-RIVOLIER et Pierre-Yves VERKINDT op. cit., 54).

Il est incontestable que, comme le CHSCT du secteur privé, le CHSCT de la fonction publique est pourvu d’une possibilité d’expression collective pour la défense d’intérêts licites, dignes par suite d’être juridiquement reconnus et protégés.

La « possibilité d’expression collective » résulte de l’existence d’une instance dont les contours sont nettement délimités et qui peut être amenée à prendre des décisions d’une manière collective.

Cette instance spécifique de représentation du personnel comprend des représentants de l’administration et des représentants du personnel, étant précisé que seuls les représentants du personnel sont appelés à prendre part au vote.
Les « intérêts » que le CHSCT est chargé par la loi de défendre sont la protection de la santé physique et mentale et de la sécurité des agents dans leur travail et l’amélioration de leurs conditions de travail.

La défense de ces intérêts confère au CHSCT de la fonction publique un certain nombre d’attributions : notamment, une capacité d’intervention et d’enquête sur les risques professionnels, un pouvoir d’enquête en matière d’accidents du travail, d’accidents de service ou de maladies professionnelles ou à caractère professionnel, un droit d’alerte en cas de danger grave et imminent et un droit à être consulté sur tout projet d’aménagements importants modifiant les conditions de santé, de sécurité ou les conditions de travail des agents.

Arrêtons-nous un instant, à titre d’exemple, sur l’hypothèse qui verrait l’administration ne pas respecter son obligation de consultation du CHSCT. Les représentants du personnel se verraient donc priver du droit d’exprimer un avis sur des mesures susceptibles d’avoir des répercussions sur la santé, la sécurité ou les conditions de travail des agents.

Il s’agirait d’une remise en cause des attributions du CHSCT pris en sa qualité d’institution de représentation du personnel ayant pour mission de contribuer à la protection de la santé physique et mentale des agents dans leur travail ainsi qu’à la l’amélioration des conditions de travail.

Aucune disposition légale ne reconnaît expressément au CHSCT, dans le secteur privé, la capacité d’agir en justice lorsque l’employeur n’a pas respecté son obligation de consultation ou lorsque l’information/consultation est intervenue dans des conditions irrégulières. Mais il est acquis que la remise en cause du droit à la consultation du CHSCT lui confère la capacité à agir devant le juge civil pour que soient prises les mesures visant à l’effectivité de ce droit ou pour obtenir réparation du préjudice causé par le comportement fautif de l’employeur (voir, à ce sujet, Grégoire LOISEAU, Laurence PECAUT-RIVOLIER et Pierre-Yves VERKINDT op. cit., 385 et s).

Si l’on réfère au « mimétisme » ci-dessus mentionné, il serait absolument inconcevable que le CHSCT de la fonction publique soit privé du droit reconnu au CHSCT du secteur privé d’agir devant le juge lorsque ses prérogatives en matière de consultation n’ont pas été respectées.

Le CHSCT de la fonction publique est sans aucun doute un groupement pourvu d’une possibilité d’expression collective pour la défense d’intérêts licites, dignes par suite d’être juridiquement reconnus et protégés.
Dénier au CHSCT de la fonction publique le droit d’agir devant la juridiction administrative lorsqu’a été méconnu son droit d’émettre un avis sur une mesure susceptible d’avoir des répercussions sur la santé, la sécurité ou les conditions de travail des agents serait la négation même de « l’avancée majeure pour la prise en compte des conditions de travail dans la fonction publique » qui a été présentée comme ayant été mise en œuvre par la loi du 5 juillet 2010 lorsqu’elle a mis en place le CHSCT dans la fonction publique.

Depuis 1954, il a été clairement affirmé, de manière constante, que la personnalité juridique d’un groupement n’est pas une création de la loi et que cette personnalité « appartient en principe à tout groupement pourvu d’une possibilité d’expression collective pour la défense d’intérêts licites, dignes par suite d’être juridiquement reconnus et protégés ».

Il résulte sans aucune ambiguïté des dispositions de la loi du 5 juillet 2010 et du décret du 28 juin 2011 que le CHSCT de la fonction publique d’Etat réunit les conditions requises pour être un groupement pourvu d’une possibilité d’expression collective pour la défense d’intérêts licites, dignes par suite d’être juridiquement reconnus et protégés.

Le silence des dispositions légales et réglementaires ne constitue aucunement un obstacle à la reconnaissance de la personnalité juridique du CHSCT de la fonction publique d’Etat.

C’est le contentieux qui donnera au juge administratif l’occasion de tirer toutes les conséquences de l’extension à la fonction publique du CHSCT tel qu’il a été conçu par le droit du travail.

Il ne pourra qu’affirmer la pleine légitimité du CHSCT de la fonction publique à exercer un recours lorsque l’administration a méconnu ses prérogatives d’expression collective dans l’intérêt de la protection de la santé ou de la sécurité des agents dans leur travail ou de l’amélioration de leurs conditions de travail.


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